谁来守住食品药品安全的“底限”？               

友人看我评论了不少公共话题，但却没有涉足食品药品安全，便问为什么？对这个话题，我确实有点茫然，一方面是因为比较缺乏这个领域的专业知识，另一方面，总觉得没有厘清头绪，就不好贸然下笔。查阅了近年来关于这个话题的文章，发现以经济学专业立场立论的讨论确实不多见。所谓经济学专业立场，就是寻找一个经济学的基准，使对问题的讨论有一个具有一致性的框架，进而可以得出更有针对性的对策。这里，我从私人物品和公共物品的基准切入，回答食品药品安全的“底限”在哪里？谁应该来守住这条“底限”？

2004年，我国发生了举世震惊的阜阳劣质奶粉事件。对于这次事件，曾有一位政治学者在一份有影响的刊物上发表了详尽的评论，他认为：“在消费意义上，奶粉是一种私人物品，但在市场意义上，它也是公共物品。任何公共物品，都可能导致公共问题。要解决公共问题，就需要有一个良好的公共空间，让各个方面来表达各自的意见和利益，在自由、开放、公平的公共空间里，消费者、生产厂商和政府官员，都能够多方面了解有关奶粉的信息，更好地理解奶粉的问题，并采取相应的有利于自身利益也有利于公共利益的对策。高质量的公共空间，可以说是高质量的奶粉市场的公共智慧基础。”

经济学的常识告诉我们，无论在什么意义上，奶粉及其他食品和药品，都不是公共物品，而是具有竞争性和排他性的私人物品。但是，在一个依法治理的陌生人市场，关乎消费者健康和安全的产品及服务，都需要制定相关标准及法律条文，并通过相关权威机构进行监管，保证这些标准得到执行和落实。一旦发生标准未能得到遵循的情形，就要视情节的严重程度，受到行政的或刑事的处罚。可见，食品药品安全的“底限”，通常就在标准，监管和处罚这三个环节。(法制和法治贯穿在这三个环节中)这里，标准具有非竞争性和非排他性，因而具有公共物品的性质。监管与处罚都与标准的提供和执行有关。

奶粉、乳酸奶、药用胶囊等，都有相应的质量标准，尤其对其中的添加剂，更是有严格的规定，三聚氰胺、工业明胶都并非食品添加剂，理所当然地被这些标准拒之门外。当然，食品药品的质量标准总是在不断完善中的，就像三聚氰胺，俗称蛋白精，原本是化工原料，奶粉的质量标准没有提到它是很自然的，因为它不可用于食品加工或食品添加物是行业的常识，但是，由于添加三聚氰胺后可以提高奶粉的蛋白含量，就有厂商企图以身试法，谋取不义之财。因此，当安徽阜阳“大头娃娃”事件后，把三聚氰胺的含量作为奶粉质量的检测标准，就是对标准本身的完善。不过，纵观一个时期以来形形色色的食品药品安全事件，一个基本的判断是，当下的问题主要不在标准及相关法律本身，而主要在于标准执行的监管不力，以及相关的处罚不力。

那么，是否监管无法可依呢？答案同样是否定的。早在1995年，我国就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。在此基础上，2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。《食品安全法》是适应新形势发展的需要，为了从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的，其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。在药品的监管上，现行的《中华人民共和国药品管理法》是从2001年12月1日起开始施行的，在《药品管理法》的第二章“药品生产企业管理”的第十一条中，明确要求:生产药品所需的原料、辅料，必须符合药用要求。在该法案的第五章“药品管理”的第四十九条“禁止生产、销售劣药”中也有如下字样:“药品成分的含量不符合国家药品标准的，为劣药。”在劣药的定义中，第四项是“直接接触药品的包装材料和容器未经批准的”。可见，该说的可能都说了，问题就在该做的没有做，或者做得不到位。这里的“做”，主要就是指监管和处罚。

我以为，在讨论食品药品安全的治理时，首先要明确如上所述的“底限”，同时也要知道“上限”在哪里。食品药品安全的“上限”是道德，对于企业和企业家来说，道德的具体表现就是社会责任。正如温总理对企业家说的：“你们应该对社会尽到应有的责任。你们的身上也应该流着道德的血液。”　全国政协委员、中国电力国际有限公司董事长李小琳建议，给每个公民建立道德档案，“以此来约束大家，每个人都要‘知耻’。”这里的“公民”，首先应该是企业公民和公众人物。怎么来看“底限”和“上限”的关系呢？简言之，“底限”是行为规则，必须做，而且，必须做到的；“上限”是奋斗目标，先要让社会精英人士，如政治家、企业家和各路社会贤达，身先士卒，通过他们的行动来影响社会。如果这些人也只是动动嘴，而不实际做，那么，这个“上限”就只是一种摆设。

尽管不是说“底限”没有守住时，就不可以讲“上限”，但此时大讲“道德的血液”或“道德档案”的确比较苍白。食品药品安全事关百姓生命，以及他们的生活质量，需要一种务实的精神，所以，我们要先守住“底限”，谁来带领我们守住呢？当然是政府。我们期待，政府在食品药品安全的标准、监管和处罚方面，通过提高认识、队伍建设和加大投入等有力措施，使这个非解决不可的问题，在不长的时间有明显的变化和进步。我想，现在突出强调处罚环节也许既是“重典”，也是“宝典”，这方面确有不少好的国际经验可以借鉴。

提高国企红利上缴比例为什么是要紧事          

5月初结束的“中美战略与经济对话”有这样一项成果：“中方承诺稳步提高国有企业红利上缴比例，增加上缴利润的国企数量。”为什么中国提高国有企业红利上缴比例，要向美国做出承诺？

一个时期以来，中国国有企业在“走出去”过程中屡屡受挫，并已成为美国国内各利益集团重点攻击的目标。美方要求中国国有企业提高红利上缴比例，是因为在他们看来，中国的国企与政府、银行的关系密切，不仅可以较低利率优先获得银行资金，而且，在需要时还可以获得政府的大量资金注入，这对于美国企业构成了不公平竞争关系。

中国政府的承诺是希望表明，中国的国企并不等价于“国家资本主义”，并淡化国企与政府之间错综复杂的利益关系，为国有企业“走出去”营造更为宽松的国际环境。

自上世纪90年代，经过“抓大放小”、“减员增效”等一系列改革，国企逐步集中于具有自然垄断和规模经济特征的行业，其营利水平大大提升。但自1994年财税体制改革到2006年财政部编制《国有资本经营预算管理条例》，国有企业未向作为其最大出资人的国家分过“红”。

2005年10月，世界银行驻中国代表处的专家在一篇题为《国有企业分红：分多少？分给谁？》的报告中指出，中国国有企业的利润应当向国家分红。在当时，该报告将国有企业重新恢复红利上缴制度的话题推向世人瞩目的焦点。上述预算管理条例的出台，标志着国企分红问题被提到了具体实施层面。在试行该条例之初，确有很多尚未解决历史遗留问题的国企需支付改革成本，因此，红利的上缴比例定得很低，仅为5%与10%两档，而且，上缴的红利也被同意用于完善国有资本战略布局，以及解决国企改革中的体制、机制性问题。

然而，今日国企早已不是彼时的国企。仅以2011年数据为例，尽管去年国有企业利润增长下滑，但同比增长仍达12.8%，利润总额为22556.8亿元，占当年GDP的近5％，这是个不小的数额。

依现行有关规定，企业可提取法定盈余公积金(净利润的10%)与法定公益金(净利润的5%～10%)，这一部分资金留存于企业，以利将来的发展。其余部分理论上可以给投资人回报，即给投资人分红。由于国有企业的投资人是国家，因此，这部分就是国有企业上缴给国家财政的利润。国家财政收入中亦有此一项。然而，实际情况与此相去甚远。

据估计，即便明年上调国企红利上缴比例，其幅度也仅在5%左右，有分析人士称“不会一下子提高到30%、50%”。作出这一估计的主要理由是，在目前国企改革还没有完成的情况下，如大幅提高红利收取比例，就意味着效率下降，因为这些钱几乎大部分都返回企业用于其进一步发展。这种观点的核心是，红利留在企业，创造的经济效益要比收上来更有效率。其实，并不尽然。

高比例的红利留存，其负面效应十分明显。其一，进一步加剧某些行业的集中度，使行业内的在位企业获得高额垄断利润，使竞争性的市场经济体制难以形成；其二，进一步提高这些行业的进入壁垒，不利于民营经济和民营企业的发展，进而削弱中国经济可持续发展的能力；其三，由于这些行业高额垄断利润的存在，将滋生高奖金、高福利和高职务消费，无疑会加剧我国的收入分配差距。可见，这些负面效应或直接影响效率，或通过影响公平进而影响效率。

因此，国企红利的高比例留存已成一个非解决不可的问题。

目前，有些国企营利水平较高。这一方面是因为自然垄断和管制的存在，对此，国家要么通过规制这些行业的价格，控制其营利水平，以将生产者剩余转变为消费者剩余；要么作为投资人，将其大部分红利收归国库，使其成为提供公共服务的公共资源。另一方面，在竞争性行业，有些国企利用国家的资本优势，能获得规模经济效应。对此，比较根本的解决办法是，国有资本退出竞争性行业，尽管这个办法颇有争议，这些年也已基本搁置，但无论从公平的基准，还是效率的基准，经验事实都告诉我们，将竞争性行业最大限度交给民间，是明智的选择。

因此，建立国有资本经营预算管理，规定红利比例，进而收取红利，只是技术性的处理，实质的问题是继续深化国企改革。国企改革的最终目标有两个层面：其一，将国有企业主要定位于公共企业，即提供具有公共物品性质的产品或服务的企业，其基本性质是非营利性；其二，让国有企业均转制为公众公司，国家按照所占股份比例分红，红利直接进入公共财政预算。