近日，我院陈宪教授针对上海出租车行业改革提出若干意见，上海市人民政府发展研究中心编发了该文章，刊登于内部资料《专家反映》今年第18期（总818期）。上海市人民政府副秘书长黄融批示将此篇文章呈递市建交委、市交通和港口局进行研究。

文章指出：近期，北京市针对出租车供需矛盾比较突出的现状，先后出台有关文件，并对出租车的租价和燃油附加费动态调整进行了听证。由此，出租车问题再度引发社会各界的热议。其中，有一种声音认为，出租车行业和市场的这些问题已经存在10余年，也采取了不少相关措施，但为什么效果不佳，问题依然故我，甚至更加严重。陈宪教授认为，之所以造成这一情况，是因为，对出租车行业性质存在认知偏差，在经营模式选择上不愿触动现有利益格局。为此，陈教授建议，上海要在中国各大城市中，率先对出租车行业进行比较彻底的改革。

全文转载如下：

首先，出租车不是公共交通，更不是公共服务

明确出租车行业的基本性质，对于推进出租车行业以经营模式选择为核心的改革至关重要。

出租车是具有竞争性和排他性的私人物品或私人服务。之所以会形成出租车是公共服务的误解，有两个基本原因：其一，是因为出租车经营权（牌照）管制，进而使这个行业具有因行政管制而导致的自然垄断倾向，使人们容易误解其为公共服务。其二，在现实生活中，出租车是公用事业，但公用事业并非就是公共服务。所谓公用事业，是指具有各企业、事业单位和居民共享特征的，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，城市基础设施或市政服务通常属于公用事业。由于传统体制和传统观念的双重影响，中国的城市居民容易混淆公用事业和公共服务，误将二者视为同路。

城市的公共交通体系是指地下铁道、轻轨列车、电车和公共汽车，以及停车场、道路和桥梁等。出租车和私家车一样，是城市公共交通的一种补充，本质上是私人交通，并不属于公共交通体系。乘坐出租车也和私家车一样，是为了满足时效性、便利性和舒适性。如果将具有这些性质的出租车也视为公共交通，甚至公共服务，抑或公共资源，那么，公共品的界限就被无限扩大，纳税人是根本不可能（也不必要）承受如此之重负的。已有城市政府，如上海市政府，认识到给予出租车补贴是不妥的，进而表示今后将不再进行该项补贴。

其次，放弃主体管制模式，选择车辆管制模式

出租车管制模式主要有两种：第一，控制和管理经营主体，只有具有出租车经营权的主体才可以经营出租车业务，相应地，其所属车辆具有出租车经营权。第二，控制和管理出租车的经营权，只有取得车辆经营权，并经工商登记后，方可经营出租车业务。前者简称为主体管制模式，后者简称为车辆管制模式。目前，中国的大城市基本实行主体管制模式。广遭诟病的“份子钱”，就源于主体管制模式下的特许经营权。出租车公司之所以可以向司机收取“份子钱”，就是因为公司获得了政府无偿提供的特许经营权。现在的问题是，“份子钱”的决定既不是司机与公司协商一致的结果，也没有受到有关部门足够的规制，而基本是公司单方面决定，且透明度不高。在这样的主体管制模式下，不仅形成了事实上的政企不分关系，而且，严重扭曲政府、公司、司机和乘客之间的经济利益关系，既不符合公平原则，也不符合效率原则，导致出租车行业的改革与发展迟迟没有实质性的进步。

出租车的性质和分散经营的特点，以及现有经验表明，车辆管制模式优于主体管制模式，其主要优点在于，能够形成多元化、竞争性的经营模式。从世界各国（地区，如香港、台湾）的情况看，实施数量许可管制的常用办法，是政府公开和直接拍卖特许经营权。我国《行政许可法》第53条也规定，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式实施特许。由于没有引入公开竞争的方式，主体管制模式无论与市场原则，还是与法理原则，都是格格不入的。因此，要建立符合市场经济规律，有利于保护财产权利和经济自由的出租车车辆管制模式。

再次，形成多元化、竞争性的出租车行业经营模式

在借鉴出租车牌照拍卖的国际和地区经验，并总结上海上个世纪90年代向个人发放出租车牌照（即BX牌照）的经验教训的基础上，启动出租车经营权向个人和公司同时拍卖的改革。这是早晚要走的一步，晚走不如现在就走。

这里的关键是，牌照拍卖的机制与规则设计。有关城市的做法是，形成牌照的一级市场和二级市场。在一级市场通过拍卖，牌照直接与个人交易，他们主要是以经营为目的购得牌照，也可以作为投资；然后，牌照可以在二级市场上自由转让；政府则通过牌照的数量控制，调节供求和价格。必须看到，在出租车司机的供给比较充分的情况下，（这是现实的情况）如果牌照供给过大，会使行业竞争过度，导致司机收入不高，空驶比较严重。如果牌照发放过少，一方面，出租车服务会供不应求，其服务质量将受到很大影响；另一方面，其价格会大幅度攀升，助长牌照的投机需求。还要看到，这种看似理想的交易和转让方式，可能引起恶炒牌照，导致其价格大幅波动，进而影响出租车市场的经营。这是必须估计到的情形。

我们的建议是，目前及今后一个时期，只建立牌照的一级市场，参与拍卖牌照的主体必须是经营出租车的个人和公司，这里，个人即出租车司机。一旦发现私自转让牌照及其他投机炒作的情形，即处以吊销和罚款的严厉措施。如果要求退出，即由拍卖机构以相应的拍卖价回购牌照。可考虑牌照的有效期与车辆折旧的期限一致，北京现在设定为六年。如果走出这一步，竞争性的出租车多元化经营模式就将形成，出租车市场就将进入良性的可持续发展轨道。

在向个人和公司公开拍卖出租车经营权基础上，引入多种经营模式，可采取公司制、个体工商户和社会企业等多种形式，并由这些组织和出租车司机自发建立地域性的行业组织，让它们在市场监管和行业管理方面发挥积极有效的作用。毋庸讳言，基于这一方向和格局的改革，会触动现有利益格局，进而产生制度性、技术性的障碍，但是，如果这一方向和格局是对的，我们就必须达成改革共识，调整既得利益，坚持务期必成。

第四，上海出租车行业改革的其他相关建议

启动出租车经营权向个人和公司同时拍卖，进而形成多元化、竞争性的出租车行业经营模式，是出租车行业改革的重中之重。与此同时，我们还要进行其他相关的改革。

1. 国有资本逐步退出出租车行业，并减少政府直接干预

一旦作出经营模式的这一选择，国有资本就没有理由存在于出租车行业，我们就应相应地实施国有资本逐步退出出租车行业，并同时实施政府减少直接干预出租车行业的相关改革。为此，政府要大大降低出租车行业的准入门槛，（实行车辆管制模式就是最好的降低门槛）深化出租车行业改革，加快培育出租车行业管理组织。政府主要通过主管部门和行业组织，加强行业监管和服务。与此同时，要对政府行业主管部门、行业组织和出租车经营组织间的职责作出明确的划分和界定。

2. 在改革中完善出租车行业的服务平台

目前，中国出租车行业还存在另一个严重问题，那就是空驶率大大高于国际一般水平。一方面打车难，另一方面空驶率居高不下，这是一个看似奇怪的现象。其实，空驶率、打车难和黑车多，都与现行的经营模式有着程度不一的联系。竞争性、多元化经营模式形成以后，将理顺利益关系，充分调动出租车司机的积极性，有助于解决上述问题。同时，政府要和行业组织、出租车公司一起，搭建大范围的、有效的电调平台或软件系统，并建设能够被有效使用的扬招点，改变“中国式招车”方式，着力降低出租车空驶率，尽可能提高出租车的运营效率和效益，由此，将进一步方便市民出行，并减少出租车对城市环境的影响。

3. 培育出租车行业组织和社会企业

在车辆管制模式下监管和服务对象是出租车司机，这一方面意味着监管的有效性将大大提高，另一方面，出租车司机更加需要得到来自行业的或社会的服务。因此，出租车的行业组织减少就显得特别重要。国际经验也表明，出租车分散经营的特点，比较适应建立区域性的行业组织，以便形成和落实行业的服务规范，并有效地实施相应的监管。根据出租车是城市公益事业一部分的现实，引入非营利性的社会企业，作为司机挂靠的组织形式之一，值得尝试，上海可以考虑做这方面的试点。